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关于乡镇区划调整改革的几点思考
  来源:赫山区民政局  时间:2016年11月17日   作者:申令波 

  关键词:乡镇区划调整改革

  摘 要:随着我国城镇化进程的加快,乡镇区划调整改革势在必行。首先提出了现阶段乡镇区划调整应遵循因地制宜、合理布局的原则;尊重历史、规模适度的原则;促进发展、服务群众的原则;理顺关系、转变职能的原则;依法有序、稳步推进的原则等5个基本原则,在此基础上对区划调整思路进行了探讨,认为要坚持依大靠强、促进发展、整体合并的思路,要反对“一刀切”。最后,结合益阳市赫山区乡镇区划调整改革实践,就方法步骤,注意事项进行了分析思考。

  近几年来,随着我国经济的迅速发展,全国各地涌现出一大批有一定经济实力的强镇、强村,乡镇经济成为我国国民经济的重要组成部分。目前乡镇体系中所表现出来的一些弊端,如小城镇数目多,整体规模小;城镇体系中,小城市发育不良;受地方政绩影响,城镇之间争项目、重复建设严重;城镇的集聚和扩散受行政区划制约,阻碍了城镇上规模、上档次;城镇发展受行政体制——管理体制、财税体制、户籍制度、土地管理制度、投融资体制、社会保障制度等制约,城镇发展软环境日趋滞后等。这些严重地阻碍了社会经济的发展,因此迫切需要对目前乡镇行政区划进行调整,机构进行改革,以适应新形势的需要。

  1、区划调整改革应该把握的基本原则

  在乡镇行政区划调整改革中,应遵循以下基本原则,做到区划调整科学,经济发展可持续,人民群众方便幸福。

  1.1 因地制宜,合理布局的原则。要充分考虑各地的自然地理条件,经济社会发展水平,群众生产生活习惯等因素,统筹考虑产业布局,基础设施建设,水系分布、交通等条件,因地制宜地制定乡镇区划调整方案,确保乡镇区划调整工作科学推进。

  1.2尊重历史,规模适度的原则。充分尊重历史沿革和群众的历史习惯进行综合考虑,重点考虑前历次乡镇区划调整的实际情况,遵循整体稳定,局部调整的原则,合理确定乡镇规模。

  1.3促进发展,服务群众的原则。把促进发展和服务群众作为区划调整的首要因素,把乡镇区划调整与推进新型城镇化、促进城乡发展一体化和发展现代农业结合起来,强化其综合承载能力和辐射带动力,做到既有利于优化资源配置、促进乡镇经济发展,又便于有效管理、方便群众办事。

  1.4理顺关系,转变职能的原则。要充分结合乡镇区划调整的大好时机,积极稳妥地做好乡镇机构改革工作,进一步理顺区、乡(镇)两级人民政府管理体制,坚持重心下移,强基固本,理顺经济发展、社会事业、公共服务、社会治理、公共基础设施运行管理等方面的体制机制,精简机构、降低成本、激发活力,提升效能。

  1.5依法有序,稳步推进的原则。必须严格按照《国务院关于行政区划管理的规定》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的程序开展乡镇调整工作。坚持依法依规、有序推进,严格遵守区划调整、财政税收、国土资源、组织人事等方面的法律法规。坚持公平、公正、公开,尊重群众意愿,尊重合理利益诉求,确保社会稳定。防止因乡镇定名、驻地选择等引发矛盾,实现平稳过渡,社会和谐安定。

  2、区划调整改革的基本思路

  由于各个乡镇发现现状、历史渊源、人文关系、地缘环境等具体情况不同,因此在乡镇政区划调整中应紧贴实际,因地制宜,分类实施,切忌“一刀切”。从目前益阳市赫山区乡镇行政区划调整实际情况看,一般有以下几种思路:

  2.1因地制宜,明确标准。综合考虑历史沿革、风俗习惯、自然条件、路网水系、山脉走向、人文渊源、资源分布、人口基数、地域面积、地缘地形、群众意愿和产业布局等具体情况,因地制宜地制定撤并标准,可以从四个层面确定撤并目标:一是城市化程度比较高地区,面积在40平方千米、人口4万以下的;二是面积50平方千米、人口3万以下的;三是面积70平方千米、人口1.5万以下;四是面积30平方公里或人口2万以下的。以充分利用现有资源和基础设施,降低行政成本。

  2.2依大靠强,促进发展。坚持以大并小、以强并弱、以富并穷。整合资源,优势互补。区县(市)3万人以下(含1000人)的乡镇要合并;基层党组织软弱涣散的乡镇原则上要合并,经济实力弱、长期无集体收入来源的乡镇原则上要合并。以交通便利、经济实力较强城镇为骨干,打造中心城镇圈。走以强带弱,强强联合之路,以促进中心城镇的形成和功能的完善。

  2.3整合资源,形成特色。通过行政区划调整改革,整合现有资源,优化乡镇布局。以资源和产业机构为组带,按生产要素优化配置要求,合理定位乡镇工业、文化、商贸、服务业的功能,建立具有专业化程度较高的城镇,力求体现个性与特色。

  2.4立足长远,规模适度。按有利于村镇建设,有利于群众办事,有利于巩固壮大镇集体经济,有利于管理要求,有利于长远发展,合理调整行政区划。作为乡镇行政单位,要合理控制规模,一般人口在10万左右,面积在30~50平方千米范围之内。

  3、区划调整改革的方法步骤

  乡镇区划调整改革工作是一项系统性、综合性工作,必须分步实施,慎重对待。一般可会四步进行。

  3.1第一步:调查研究,成立组织。主要完成4项任务。

  3.1.1召开会议。传达学习各级关于乡镇区划调整改革的相关会议及文件精神,进一步统一思想,明确要求。

  3.1.2健全组织。成立乡镇区划调整改革领导小组,设立办公室,区分责任,明确分工。

  3.1.3调研论证。要成立改革领导小组,办公室要组织相关成员深入相关乡镇开展座谈、走访等活动,广泛征求各级建议,充分听取群众意见。

  3.1.4开展培训。组织相关人员进行乡镇区划调整业务培训,掌握工作标准,熟悉工作流程。

  3.2第二步:科学论证,制定方案。充分运用调研工作成果,综合各方面意见和建议。按照当地党委、政府的总体部署和要求,制定呈报方案(草案)。

  乡镇调整合并的相关工作及程序如下:

  3.2.1区县(市)乡镇区划调整改革领导小组组织力量,携带预备实施方案,深入拟合并乡镇辖区内所有村(居),召开村(居)代表会议,听取各级对乡镇合并预备方案的意见和建议。参会人员包括村、支“两委”干部、党员、各村民小组长、部分群众代表。

  3.2.2区乡镇区划调整改革领导小组分别在拟合并乡镇召开乡镇党委、人大、政府、政协联络主要领导,辖区内各村(居)支部书记或村(居)主任、事业站所、学校、医院代表,部分人大代表、政协委员参加的乡镇合并座谈会议,听取大家对乡镇合并预备方案的意见和建议。

  3.2.3乡镇党委、人大、政府分别对方案进行认真讨论,其中党委、政府出具表态性意见,乡镇人大主席团出具决议。

  上述三个层面的会议都要有与会成员签到表、联系电话、会议做好纪录并出具纪要,反映会议情况。

  3.2.4拟合并乡镇政府(甲、乙各方)分别向区人民政府递交合并方案请示件。

  3.2.5区人民政府收到请示件后,政府常务会议讨论形成正式区划调整方案,提请区县(市)委、人大常委会、政协常委会研究讨论,其中区县(市)委出具会议纪要,人大出具决议,政协出具意见。

  3.2.6区县(市)人民政府向市人民政府呈报全区县(市)乡镇区划调整改革方案请示件(请示件由区县(市)民政局代拟)。

  3.3第三阶段:集中研究,呈报方案。经区县(市)集中研究后,将区县(市)乡镇区划调整改革实施方案呈报给市人民政府。

  3.4第四步:宣传发动,全面实施。

  召开乡镇区划调整工作动员大会,组织拟调整的乡镇召开相关会议、党员大会和代表会,进一步统一思想,营造声势。在改革领导小组的统一组织下,依规定、按程序全面组织乡镇区划调整工作。

  4、区划调整改革的具体要求

  乡镇区划调整工作是落实各级决策部署的内在要求,务必高度重视,严肃对待。必须按省、市两级下发的《乡镇区划调整改革意见》和《乡镇区划调整改革方案》要求,一项一项的抓好落实,确保县(区)乡镇合并调整工作顺利圆满完成。

  4.1要加强组织领导。乡镇区划调整改革工作在区县(市)委、区县(市)人民政府的统一领导下,成立区县(市)乡镇区划调整改革工作领导小组(以下简称领导小组),区县(市)党政主要负责人是本地区乡镇、村区域调整改革的第一责任人,区县(市)委书记要担任组长,亲自挂帅,切实履行好第一责任人职责。要组建强有力的工作班子,从组织、机构编制、民政、发改、财政等党政综合部门抽调精干力量,负责组织实施和协调落实工作。领导小组下设办公室,办公地点设在区民政局,由区县(市)民政局局长任办公室主任。相关乡镇也要相应成立行政区划调整改革领导小组,组建强有力的工作班子,负责组织实施和协调落实工作。党政主要负责人是本乡镇区划调整改革的第一责任人,要切实履行好第一责任人的职责。

  4.2要注重协调配合。领导小组各成员单位、相关乡镇要充分认识乡镇区划调整改革的必要性和重要性,把思想行动统一到区县(市)委、区县(市)人民政府的决策部署上来,把乡镇区划调整作为一项打基础、利长远的重大基础性改革来抓,要各司其职,各尽其责,深入开展调研,按照职责分工抓好相关配套政策的制定实施,对口工作指导,确保改革顺利组织实施。区县(市)直属各单位、相关乡镇要加强协调配合,合力推进改革,形成部门配合、上下联动的工作格局。

  4.3要严肃工作纪律。严肃政治纪律,严禁干扰区划调整,对各类扰乱区划调整的谣言和行为要严肃查处,依法依纪追究责任;严格组织人事纪律,严禁突击提拔干部、突击进人,严禁擅离职守、失职渎职;严格财经纪律,加强资金管理,严防国有资产流失,严禁借机突击花钱,转移财物,侵占、挥霍国家和集体资产等违规行为;严格廉政纪律,遵守廉政准则,严禁以权谋私。乡镇合并工作必须严格依法依规按程序报批。对改革中出现的问题,要及时研究解决,重大问题要及时向上级请示报告。

  4.4要营造良好氛围。要做好宣传动员和舆论引导工作,积极向干部群众宣讲乡镇区划调整改革的重大意义、目标任务和相关政策,打消干部群众的思想顾虑,引导干部群众积极主动参与和配合改革。凡涉及干部群众重大利益的,要充分听取干部群众的意见,取得干部群众的理解支持,在全社会形成主动支持改革、积极投身改革的良好氛围。

  4.5要维护社会稳定。要采取有效措施,维护社会稳定,做到“四个不变”,安定人心。即包括农村基本经营制度在内的党的农村各项方针政策不变;所有依法形成的经济关系不变;现有国家、集体、个人财产(包括山林、矿产、水资源等)性质不变;现有乡(镇)干部、职工的身份、职级、工资待遇不变(人员分流时政策办理手续的除外)。对开展乡镇合并的地方,要暂停森林砍伐、企业破产、国有集体资产拍卖的审批,暂停相关乡镇的人员招聘工作,以免增加人、财、物管理的难度。

  5、区划调整改革的注意事项

  5.1关于乡镇建制。合并后新设乡镇行政区划建制按以下原则确定:镇与镇合并继续设镇;乡与镇合并可以设镇;乡与乡合并继续设乡,符合设镇条件的可以设镇。

  5.2关于乡镇人民政府和村委会驻地。合并后新设立的乡镇人民政府驻地选择,由区县(市)人民政府制订方案,报省人民政府审批,遵照中央关于禁止新建楼堂馆所的相关规定,不新建乡镇治所。村委会驻地选择,由乡镇人民政府制订方案,报区县(市)人民政府确定。

  乡镇人民政府和村委会驻地应选择已成为或可以发展成为本区域内经济、政治、文化中心的位置,且地理位置尽量靠近辖区中心。乡镇人民政府驻地变动,要继续全面保护好辖区内古镇、古村落等历史文化遗产。避开洪涝、缺水、滑坡等自然灾害易发地段,并与交通、水利等重大基础设施规划相衔接。

  对合并后的乡镇人民政府原驻地,仍然要加强国土规划、集镇规划,加强集镇建设,完善便民服务功能,继续发挥其在新型城镇化建设中的积极作用。并乡镇合村后,为方便群众办事,各地可从实际出发,在被合并乡镇人民政府原驻地设置社区(便民)服务中心,作为服务群众办事的窗口。被合并建制村原村部可设置便民服务点。社区(便民)服务中心和便民服务点的存续时限由各地根据需要自行决定。

  5.3关于新设乡镇和建制村名称确定。尽可能以原有乡镇和建制村名称中的一个作为合并后新乡镇和建制村的名称。新设乡镇政区名称的命名,要尊重历史、传承文化、突出特色,反映辖区内干部群众的美好愿望和良好追求。要广泛征求当地干部群众意见,意见一时难以统一的,由区县(市)人民政府确定备选方案,由区县(市)地名主管部门组织专家进行论证确定,仍然存在较大意见分歧的,由市区划地名主管部门组织专家论证确定。命名的相关材料与并乡镇方案申报材料一并逐级上报省人民政府审批。

  5.4关于特殊形态政区代管乡镇的合并工作。特殊形态的政区,一般指不是一级行政区划建制,但承担部分政府职能的各类管理区和产业园区。对这些机构代管的乡镇、村进行并乡镇合村时,按以下原则和流程进行操作:

  如:产业园区、工业集中区、高新区等代管的乡镇应一并纳入乡镇撤并范围。其乡镇区域调整改革工作会商所在地区县(市)进行,并以所在地区县(市)人民政府的名义依法依规完成申报流程。所在地县级人民政府应支持其开展乡镇合并工作。

  5.5关于乡镇撤并债权债务和资产处置。区县(市)在制定乡镇区划调整改革工作方案时,要充分调研,拟定本辖区撤并乡镇债权债务、资产处置有关政策。调整合并后,被合并乡镇的资产和债券债务在清理核实后原则上一并纳入新设立的乡镇统一管理。乡镇资产和债权债务的处置根据有关规定执行。

  5.6关于乡镇区划调整改革后行政区划图的制作。乡镇撤并工作完成后,所在区县(市)必须编制规范化的行政区划图,宣传和巩固行政区划调整的成果。各级民政部门是行政区划图审查批准的主管部门,各级行政区划图的图稿未经民政部门审查批准,不得付印。

  为保持行政区划矢量数据的完整和准确,避免发生界线纠纷,区县(市)行政区划图统一由省民政厅监制,由省国土资源厅提供基础地理数据,由有资质的单位制作。有关行政区划图的内容,按照国家关于编绘行政区划地图的有关规定办理。

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